［摘要］新中國成立后，對外援助成為中國外交工作的重要組成部分和對外經濟技術合作的主要形式，并經歷了不同的發展階段。1995年是中國對外援助史和援外改革史上的關鍵一年。中國政府根據國內外新形勢和援外工作的發展要求，做出全面改革援外方式的重大決定。援外優惠貸款和援外合資合作項目的推行，不僅從根本上改變了中國的援外資金結構和援外方式，為擴大中國與發展中國家之間的平等互利、合作共贏開辟了一條嶄新路徑，也為中國21世紀“走出去”戰略的實施創造了有利條件。

　　［關鍵詞］1995年；對外援助；援外改革

　　國際發展援助是當代世界多國普遍采用的外交戰略工具，是南北關系和南南合作的一項重要內容。新中國成立后，在國際和國內因素的共同影響下，對外援助（以下簡稱援外）成為中國外交工作的一個重要組成部分和中國對外經濟技術合作的主要形式，在迄今70多年的歷史過程中經歷了不同的發展階段，1995年是其中一個至關重要的歷史節點。是年，中共中央和國務院做出全面改革援外方式的重大決定，不僅改變了中國對外援助和對外經濟合作的前進路徑，而且為中國同發展中國家間友好關系提供了新的發展助力，也為21世紀中國“走出去”戰略的實施發揮了先導作用，其意義重大，影響深遠。

　　近年來，學界對中國對外援助的專題研究呈現跨學科、多元化的特征，成果豐富，但歷史學領域的研究仍十分薄弱，受研究資料的局限，對改革開放后援外歷史的研究更顯不足。已有的專門研究援外改革史的學術論文寥寥數篇。有學者將援外改革分為探索改革和調整階段（1979—1994年）和深化改革階段（1995年以后），主要探討了中國對外援助的形式與內容、原則和立場。也有學者主要探討了改革開放后，中國對外援助工作“改革什么？堅持什么？發展什么？”的問題。還有學者將1978年以來的援外改革劃分為四個階段進行了探析。有關研究專著在對中國對外援助史進行歷史分期時，雖有不少成果將1995年作為援外改革邁向深化的重要分期，但關于1995年援外改革的研究相對較為簡略。這次援外改革至今已近30年，本文利用多方資料，擬對其醞釀、探索、實施和成效進行梳理研究，從而對其歷史地位和影響給予應有的評價。

一、20世紀90年代初援外改革的醞釀

　　新中國成立后，近30年的援外工作有力地配合了國家外交戰略的實施，為新中國突破孤立封鎖、建立一個“朋友遍天下”的外交格局發揮了重大作用。在取得成績的同時，援外工作也出現了單純援外、只出不進，沒有始終堅持量力而行的方針；對個別重點國家援助過多，不注意經濟規律、浪費比較嚴重等問題。中共十一屆三中全會以后，黨和國家總結經驗教訓，對援外政策、援外方式和管理體制等進行了調整與初步改革，主要舉措是解放思想、擺脫意識形態的束縛，控制援外規模，有給有取、援外同時接受外援，倡導多種形式的經濟技術合作等。

　　進入20世紀90年代，國內外形勢發生巨大變化，中國援外工作面臨著新問題和新挑戰。國際上，冷戰結束后，世界政治多極化、經濟全球化趨勢加強，各國間經濟競爭日益激烈，而南北差距持續拉大，不少發展中國家債務負擔沉重，發展問題難以解決。據聯合國開發計劃署的統計資料，1992年非洲國家的外債總額高達2900億美元，占其國民生產總值的90%，是1980年外債數額的2.5倍。與此同時，國際援助格局重組，一方面，前蘇聯及東歐國家基本上從援助國變為受援國；另一方面，西方發達國家向受援國提出更多附加條件，并普遍削減了援外計劃。1993年10月，在日本東京非洲發展國際會議上，非洲國家代表紛紛要求援助國改進援助方式。他們認為，在發展生產的基礎上，增加外貿出口和吸引外來資金，比傳統的政府間援助合作更為有效。可以看到，發展中國家在尋求一條持久發展的道路，他們不僅希望中國等援助國擴大援助，更希望可以爭取到直接投資和合作，以創造就業、擴大貿易、促進經濟發展、增加政府收入和減輕債務負擔。

　　在國內，經過調整與改革，中國對外經濟合作初步改變了過去單一提供援助的狀況，走上對外援助、對外承包工程、對外勞務合作、對外投資等多種對外合作方式的道路，只是其他合作形式尚處于起步初創階段，發展規模不大。中國一直致力于幫助受援國建設生產性項目，但“交鑰匙”后，不少項目由于受援國資金缺乏、技術落后、管理經驗不足等諸多原因經營虧損，甚至瀕臨破產，還有不少交付受援國政府的項目在私有化過程中已經被出售給私人經營，或轉讓了部分股份。于是，有些受援國提出希望中國企業參與合資合作的要求。為鞏固援外建成項目，中國政府開始嘗試以代管經營、租賃經營、合資經營等方法，幫助不少援建項目實現扭虧為盈或恢復正常生產經營。但這些探索說到底屬于經濟活動，在很大程度上受到國內經濟體制、援外資金規模、援外方式等諸多因素的限制。最大的問題是，以往中國政府向受援國提供貸款、政府間合作建設項目等傳統方式，已不能完全適應形勢的變化。

　　在上述背景下，尚在遭受西方經濟制裁的中國，開始著力實施“多元化市場戰略”和“大經貿戰略”，以轉變對外經濟交往中以貿易為主和過分依賴西方市場的狀況。如此，發展中國家在中國對外經濟關系中的地位相應上升，對外援助的戰略作用在經濟領域得以凸顯，中國政府愈加關注援外工作的改革方向。如何讓有限的政府援助資金發揮更大的效益，如何將對外援助與對外經貿合作相結合，既順應受援國的發展需求，又能為國內經濟建設和對外開放服務，成為新階段援外改革必須解決的重大課題。自1991年開始，中央領導多次指出對外援助方式“非改不可”。

　　1991年12月，國務院總理李鵬在接見全國經貿工作會議代表時指出：“我們要把對外援助和承包勞務和對外貿易更好地結合起來”。“根據發展中國家情況的變化，我們的援外方式要相應改革。除搞一些必不可少的政府間合作項目外，重點是支持雙方企業發展互利合作。舉辦一些對雙方都有利的合資企業，幫助他們建立對外貿易場所、保稅庫、百貨商店、維修服務網點等。既可以帶動我零部件和產品出口，又可以幫助他們發展民族經濟，減少對進口的依賴”。國務院副總理田紀云也指出：“要改變援助方式，加強管理，使有限的援外資金發揮更大的效果和作用”。“要在不斷總結經驗的基礎上，探索適合我國改革開放和受援國現實情況的新的援助方式。”

　　根據上述精神，外經貿部決定對援外方式擬采取如下改革措施：一是貸款使用的方式要靈活多樣。在繼續搞好貸款項下政府間合作項目的同時，要積極探討和試行利用中國政府貸款積極推動雙方企業合資、合作舉辦生產性企業的合作形式。二是根據當地的需要，采取適當的方式將援外同外貿、承包工程和勞務合作等結合起來，使援外工作既緊密配合外交斗爭，又有利于受援國能獲得中國價廉物美的商品和勞務，促進中國同受援國經濟貿易關系全面發展。三是每年從援外撥款中劃撥適量資金作為多種形式援助項目借款，支持中國企業在受援國開展投資合作。四是視受援國和項目的具體情況，分別采取綜合貸款或專項貸款方式。在積極慎重地改革援外方式的同時，要進一步改革完善經援項目承包責任制，落實責、權、利一致的原則，使援外工程在配合外交斗爭和實施市場多元化戰略等方面發揮更大的作用。

　　1992年10月，中共十四大明確提出建立社會主義市場經濟體制的目標，要求圍繞社會主義市場經濟體制的建立，加快經濟改革步伐。與援外工作相關的要求包括：轉換國有企業特別是大中型企業的經營機制，把企業推向市場，實行政企分開，落實企業自主權，使企業真正成為自主經營、自負盈虧、自我發展、自我約束的法人實體和市場競爭的主體；加快政府職能的轉變；積極開拓國際市場，促進對外貿易多元化，發展外向型經濟，積極擴大中國企業的對外投資和跨國經營；等等。中國改革開放的深入發展為援外工作深化改革帶來重大契機。此時，中國國力已經有了長足發展并繼續保持快速增長勢頭。1992年，中國國內生產總值達到27068.3億元人民幣，國家財政收入（不包括國內外債務部分）3483.37億元人民幣，分別是1978年的7.4倍和3.1倍。中國對外經濟貿易事業的發展成就突出，1992年對外貿易額達到1656億美元，中國在國際貿易中的地位由改革開放前的第32位提高到第11位；1979—1992年底，中國累計簽訂對外承包工程和勞務合作合同額256億美元，完成營業額150.6億美元，截至1992年底，在國外執行合同的人員達13.1萬人左右。中國已經具備了擴大援外規模和改革援外方式的條件。

二、新階段援外改革工作的展開與1995年援外改革決定的出臺

　　1993年，新一輪援外改革工作正式啟動。2月，李鵬對援外改革工作做出重要指示：“現在形勢變了，我們實行社會主義市場經濟，就要逐步走出一條新的援外道路來。所謂新的道路就是援外要達到幫助受援國發展經濟的目的，而且是有效益的”。指示要求，外經貿部應該總結過去的經驗與教訓，提出新時期的援外方針，除了中國一貫堅持的“平等互利”“不附帶任何政治條件”外，要加上“形式多樣”，即“從建一些永久性設施發展到開辦一些獨資企業、合資企業，發展商業，當然也還可以搞一些基礎設施，等等”。“形式多樣化了，內容也要多樣化。這就可以實施外貿市場多元化戰略。同時對中國執行獨立自主的和平外交政策，加強同發展中國家人民的友誼起到重要作用”。“資金來源也要爭取多樣化。中國政府資金算一部分，受援國引進其他外資參股也可算一部分。還可以通過我們國內的企業參股，它們現在有自主權，為了推銷產品，它們可以拿出錢來，這也是一部分。這幾部分結合起來，擴大援外資金的來源。這就是資金來源的渠道多樣化”。“在援外中，無息貸款一般不大容易收回，而且效果也并不好，要做一些改變”。

　　1993年2月，中共中央政治局委員、外經貿部部長李嵐清在中國喀麥隆經貿合作委員會第三次會議開幕式上闡述了中國援外工作的新方針：“今后我國對外援助，將主要集中在發展中國家當地需要、又有資源的生產性項目，使我國提供的經濟援助和設備與發展當地的生產相結合，對當地民族工業的發展作出一點貢獻”。這樣做的好處是：“第一，中國的援助性貸款可以作為受援方的投資，推動中國企業再增加一點投資，組成合資企業，總投資規模可以擴大；第二，在雙方利益一致的基礎上，可以進行長期技術、管理合作；第三，有些產品還可向附近第三國出口”。4月，外經貿部部長吳儀指出：“我們要根據國內外形勢變化和我國對外經貿發展戰略的要求，改革對外援助體制。要借鑒國際上普遍通行有效的援助方式，改革援助方式，調整對外援助結構，促進援外工作的規范化、科學化；講求實效，提高質量，全面發展同第三世界國家的經濟貿易合作關系”。

　　根據形勢變化，外經貿部將新的援外方針確定為：調整援助結構，改革援助方式，主要幫助受援國發展當地有需要又有資源的中小型生產項目，并與發展雙邊、多邊經貿關系、互利合作相結合，促進援外方式、內容和資金來源渠道的多樣化，推動我國企業與受援國企業的直接合作，通過援外途徑在海外舉辦合資、合作企業，鞏固援助成果，讓有限的援外資金在受援國發揮更大的效益，促進受援國和中國的共同發展。也就是說，援外改革工作將主要圍繞經濟活動、按照市場經濟的要求展開，目標是推動中國與受援國之間經貿合作關系的全面發展、實現雙方的互利共贏，改革的重點對象是援外項目的實施主體和資金來源。

　　援外實施主體的改革是圍繞援外管理體制改革實施的。1993年2月，外經貿部召開駐外經濟商務參贊工作會議，決定對駐外經濟商務機構從機構到職責進行改革。改革后的駐外經濟商務機構統稱經濟商務參贊處，以適應市場經濟體制和外經貿部體制改革的要求，加強組織協調和歸口管理，推動對外經濟貿易走上各類業務（包括對外貿易、利用外資、對外援助、承包工程和勞務合作、引進技術、政府貸款、多邊經貿合作等）相互融合滲透、共同發展的“大經貿”道路。3月，八屆全國人大一次會議決定，對外經濟貿易部更名為對外貿易經濟合作部，繼續歸口管理對外援助，職能上向宏觀管理方向轉變，其工作的新方向就是要推行援外體制、援外方式和援助結構的改革與調整。同月，外經貿部開始具體實施，主要內容包括：一是改變由外經貿部對外援助司和援外項目執行局即中國成套設備出口公司分段管理援外工作的體制，由對外援助司負責歸口管理。中國成套設備出口公司由事業單位轉為企業，更名為中國成套設備進出口（集團）總公司。二是對外援助司運用行政法規、制度對援外工作進行規范化的宏觀調控；運用經濟手段保證援外工程的質量和進度；建立實施援外任務的企業總承包責任制；運用競爭機制，通過招標擇優選定承擔各類援外任務的總承包企業，視項目規模、性質和內容，分別采取相應的方式招標；擇優選定技術、咨詢、審計單位對援外項目進行設計審查、質量監督、財務審計和工程驗收，實現對外援助工作的宏觀管理。之后，外經貿部又制定頒布了《對外援助成套項目實施管理辦法（內部試行）》《對外援助成套項目招標工作規程（內部試行）》等相應的規章制度。這次改革實施的主旨，就是要按照政企分開、政府轉變職能和企業轉換機制的要求，讓企業取代政府成為援外項目的實施主體，將政府對援外工作的宏觀管理同企業對經援項目的自主經營有機結合起來。

　　援外資金來源多樣化是援外改革工作的重中之重。中國自身經濟實力與受援國巨大的援助需求之間的差距，長期以來一直是援外工作面對的一個主要矛盾。單純依靠國家財政支出早已不能滿足援外發展的需要，因此必須探索新渠道，以有限的援外財政支出撬動更多的發展資金支持，而援外資金“開源”的探索又直接引發了援助方式的變革。

　　1991年，經國務院批準設立“多種形式援外專項資金”。1992年10月，財政部、外經貿部頒發了《多種形式援外專項資金管理辦法》，規定在“八五”計劃期間每年從國家援外財政支出預算中劃出1億—2億元人民幣，借給中國企業，用于援外項目建成后轉為合營、租賃、獨資項目和受援國部分使用中國政府貸款、部分由中國企業投資的項目。借款企業承擔項目的風險，經濟上自負盈虧，申請借款數額一般不能超過中方投資總額的60%，其余資金自籌解決。實行援外項目的合資合作，不僅是為了吸引企業資金加入援外項目，擴大項目資金來源和規模，更是著眼于推動雙方企業直接建立長期合作關系，提高援助的經濟效益和可持續性。1993年，中國政府以收回的援外貸款和“多種形式援外專項資金”為基礎設立援外合資合作項目基金，將推動援外項目合資合作定位為改革援外方式的一個主攻方向。到1994年，中國企業在35個受援國對45個項目合資合作問題進行了探討，最終簽約17個項目，主要有三種合資合作形式：一是新建的援助項目，由受援國政府將中國政府貸款轉貸給其企業作為項目資本，中方企業再投一些資金，項目由雙方企業合資經營；二是已建成的生產性援助項目，轉為雙方企業合資、合作經營；三是受援國政府和中國政府（或部門）簽訂原則性協議，兩國政府在政策或資金方面給予扶持，由兩國企業直接合作辦項目。

　　在社會主義市場經濟體制下，金融機構在經濟事務中的作用越來越大。援外資金“開源”的重大實質突破是引入金融資本，也就是依照國際發展援助的通行做法，由國家銀行提供具有政府援助性質的優惠貸款，國家財政援外支出僅需補貼其優惠利率與銀行通常利率之間的利息差額。1994年1月，李鵬批示：“我對外援方式擬應重新考慮。人民幣貶值，一點點錢拿不出手。是否可以搞項目貸款（我們貼息），還款期時間不宜太長，利息低一點，對方也可以商品歸還，這樣出手就可以大一點”。2月，他又批示：“今后建議分為：一、小額贈款；二、無息貸款，盡可能減少；三、優惠貸款，政府貼息”。4月，中國進出口銀行正式掛牌成立，作為直屬國務院領導的國家政策性銀行，被中國政府指定為援外優惠貸款承貸銀行。6月，國務院決定：“援外方式一定要改革，應采取贈款、政府貸款貼息、中外合資合作等多樣化方式援外，要提高援外效益；外經貿部要下大力氣做好這方面工作”。8—9月間，外經貿部派工作組赴越南、孟加拉國、納米比亞、肯尼亞和馬里五國，同上述各國主管部門探討了援外政府貼息優惠貸款方式。外經貿部、外交部還利用出訪和接待受援國來訪的機會，向對方介紹了我國援外方式改革的內容和做法，均得到了積極反饋。

　　經過一系列探索和內外工作的準備，國務院最終于1995年5月16日下發《關于改革援外工作有關問題的批復》，就全面改革援外工作做出指示。這次全面改革的重點是實行援外方式的多樣化和援外資金來源的多樣化，將過去向受援國家提供長期無息貸款的方式，改變為推行政府貼息優惠貸款和援外項目合資合作的新方式。6月15日，外經貿部召開了“傳達貫徹國務院關于改革援外工作的有關指示、進一步改革援外工作大會”。

　　1995年10月17—19日，為做好援外改革工作的全面部署，外經貿部經國務院批準在北京召開全國援外改革工作會議。各省、自治區和直轄市外經貿委（廳、局）負責人，國務院有關部門、金融機構、有關外經貿企業的負責人出席會議，部分省、自治區、市的領導和國務院有關部委領導也應邀出席了會議。國務院副總理朱镕基、李嵐清分別到會發表講話。吳儀做了關于貫徹國務院指示、進一步改革援外工作的報告以及會議總結。會上，代表們還研究討論了有關對外提供優惠貸款援助和援外合資合作項目管理的辦法和措施。

　　會議的主要精神是：一是在新形勢下，對外援助工作既要繼承優良傳統，繼續遵循援外八項原則，又要改革創新。二是要充分認識改革援外工作的迫切性和重要性，走出一條既適合中國國情，又適合于受援國國情的新路子來。要將援外工作同投資、貿易、互利合作相結合，發揮企業和金融機構的作用，擴大援助規模，提高援助效益，以利于幫助受援國發展經濟，同時推動國家外經貿市場多元化戰略的實施。三是以往單純的政府間合作已經不能適應發展中國家經濟體制的重大變化，援外工作改革要積極推行政府貼息優惠貸款方式和大力推動援外項目合資合作，把政府援外資金與銀行資金、企業資金結合起來，充分發揮金融機構、企業的作用，推動中國企業同受援國直接合作，充分發揮企業的作用，幫助受援國發展經濟，培養發展中國家的管理和技術人才。四是援外項目合資合作，首先要在中國援建的老項目上下功夫；其次要在當地舉辦有資源、有市場、有效益的中小型生產性項目上下功夫。今后政府貼息優惠貸款，將主要用于解決這一類項目所需的部分啟動資金。五是要在力所能及的范圍內適當增加援外資金。要調整援外結構，適當擴大無償援助比重；一般不再向受援國提供新的無息貸款；不搞或少搞大型“紀念碑”式的項目。

　　對外援助作為中央事權、國家行為，具有很強的戰略性和政策性，長期以來一直是在中共中央和國務院的直接決策領導下進行的。召開全國援外工作會議，是中共中央和國務院領導、協調、部署對外援助工作的一個重要方式。從1971年至今，先后共召開過9次全國援外工作會議。這次會議是第8次，也是唯一一次以“改革”為名的全國援外工作會議，再次表明中央高度重視這次會議的獨特性，說明“援外改革，勢在必行，意義重大”，也標志著“中國對外援助工作發展已經進入了一個新的階段”。

三、1995年援外改革決定的落實、成果和意義

　　1995年援外方式的創新改革變動大，牽涉廣，任務艱巨。全國援外改革工作會議的召開，使各有關方面對國務院關于改革援外工作的指示加深了理解，統一了認識，為改革部署做好了動員工作。會后，各項改革措施迅速推進落實，很快取得了積極成果。

　　對內對外加強宣傳解釋和推介工作  對內，外經貿部在北京、青島、西安等多地與地方外經貿委及其組織的當地企業座談，宣傳解釋優惠貸款援助方式，推動優秀企業到發展中國家探討落實項目；同時在亞洲、非洲和拉美等地區召開駐外經商參贊會議，研究和落實援外改革工作。對外，主要是避免受援國產生中國要改變援外政策的誤解，做好宣傳推廣工作。國家領導人對此高度重視。朱镕基于1995年7月17日至8月5日訪問東非、南非七國；李嵐清于10月29日至11月19日訪問中非、西非六國，親自對中國援外新方式做宣傳解釋工作，并先后同津巴布韋等國簽訂了政府貼息優惠貸款框架協議。自此，與受援國商簽優惠貸款框架協議成為中國經濟外交一項新的重要內容。從1997年到1999年，外經貿部連續舉辦三屆中國援外方式改革國際研討會，向主要受援國家的主管官員介紹中國援外方式改革的意義、目的和具體做法，并同他們座談。此外，還利用外經貿部和外交部舉辦非洲經貿官員研修班的機會，向來華官員做宣傳推介工作。

　　及時進行相關組織和制度建設，加強宏觀規范管理  1996年11月，為加速援外方式改革，完善援外管理體制，通過援外方式改革促進外經企業內部經營機制的轉換，外經貿部黨組決定成立援外改革工作領導小組。外經貿部副部長劉山在任領導小組組長，部長助理楊文生、孫廣相任副組長。援外司等司（局）、部直屬外經企業和國際經濟合作研究所的有關負責人為領導小組成員，領導小組辦公室設在援外司。有關部門又相繼發布了《中國進出口銀行辦理中國政府對外優惠貸款業務暫行辦法（1996年）》《關于援外合資合作項目基金管理辦法（1998年）》《援外合資合作項目基金管理辦法實施細則（1999年）》《中國進出口銀行對外優惠貸款貸后管理規定（2000年）》等配套規章，使援外優惠貸款和援外合資合作項目基金的運作有章可循。

　　加速落實優惠貸款援助項目，突出“快”字，以避免新老援外方式之間出現脫節和空檔  外經貿部和中國進出口銀行建立了定期協調工作會議制度，采取措施，加快對項目的推薦、評估工作以及對企業申報項目的審核工作。1995年我國與11個受援國簽署了優惠貸款框架協議，占當年新簽援外協議總金額的47%。同年12月，中國向蘇丹石油開發項目提供1億元人民幣政府優惠貸款，中國進出口銀行與中國石油天然氣勘探開發公司簽署了貸款協議，與中國石油天然氣總公司簽署擔保協議，與蘇丹銀行簽署了原則貸款協議。這是中國改革援外方式以來，中國進出口銀行作為承貸銀行對外簽署的第一個政府優惠貸款協議。1997年3月，外經貿部會同國務院有關部門和金融機構就落實優惠貸款援助方式所遇到的困難和問題進行討論和研究，并就優惠貸款的條件、項目要求及政府與銀行的分工等問題形成一致意見，為加速推行優惠貸款援助方式掃清障礙。9月，外經貿部召開推行優惠貸款援助方式經驗交流會，總結出“抓住機遇、選準項目、選好班子、選好合作伙伴、加強管理、發揚艱苦奮斗作風”六條經驗。經過努力，短短三年間，推行援外方式改革就取得重大進展，新的援外方式為越來越多的受援國所接受。到1998年底，中國累計同43個國家簽訂優惠貸款協議56項。中國進出口銀行累計簽訂42個項目借貸協議。中國企業使用援外合資合作項目基金累計在32個國家實施項目49個。中國企業參與援外項目的主動性、積極性也得以調動，1995年探討優惠貸款項目的企業只有8家，1998年末已達70多家。

　　改革開放之初，中央曾針對當時援外工作中的一些片面看法和混亂思想，強調不能低估援外工作的作用和意義，指出“對外援助是一筆不可缺少的戰略支出”。1995年援外改革后，經過實踐和歷史檢驗，可以看到其實施意義重大，再次證明了中央判斷的正確性。

　　這次援外改革使中國對外援助的資金結構發生根本改變，在中國國力增長的有效支撐下，援外規模得以穩步、大幅、可持續提升  中國援外財政支出自1993年走出低位調整、徘徊狀態，重新呈現持續增長的發展走勢。而真正改變援外規模的是援外優惠貸款方式的實行。援外改革前，只有無償援助和無息貸款兩種方式，全部為國家財政支出；改革后，增加優惠貸款的方式，引入金融資本，使援外規模迅速擴大。根據《中國的對外援助》白皮書的統計，從1950年至2009年底，60年間，中國累計對外提供援助金額2562.9億元人民幣，其中自1995年才開始實施的優惠貸款15年共計735.5億元，占援外總額的28.7%，無償援助和無息貸款分別占41.4%和29.9%。2010—2012年，中國對外援助總額為893.4億元人民幣，其中優惠貸款達497.6億元，占同期援外總額的55.7%，其余無償援助和無息貸款分別占36.2%和8.1%。與20世紀70年代援外規模激增、援外財政支出在國家財政總支出中的比例最高達6.92%形成鮮明對比的是，援外改革后，援外規模在大幅增長的同時，援外財政支出在國家財政總支出中的比例從0.42%下降至1999年的0.29%，并繼續下降，至2009年僅占0.17%。優惠貸款成為中國援外資金來源的主方向，既回應了受援國和國際社會要求中國增加對外援助的呼聲，也對援外規模可持續增長發揮了關鍵作用。

　　這次改革帶來援外方式的變革，充分發揮了對外援助在拓展對外經濟關系中“鋪路搭橋”的先導作用，成為提升中國同發展中國家間經濟合作格局和發展水平的重要因素  援外改革之前，中國同廣大發展中國家的經濟合作長期停留在援助為主、貿易為輔的階段。援外改革之后，以經濟體制改革為先動，企業取代政府成為援外項目的實施主體，金融資本的介入又加速推動援外項目按照社會主義市場經濟規律進行運作，從而根本改變了以往中國與受援國間單純的政府援助關系，使對外援助走上了政府宏觀引導，企業和銀行主體參與，與貿易、投資、承包工程等多種經濟合作形式相結合的道路。到1998年底，在中國與受援國已簽借貸協議、經進出口銀行評估完畢的38個優惠貸款項目中，資源開發項目8個、生產加工項目20個、低造價住房等社會福利項目3個、基礎設施項目2個、提供單項成套設備和機電產品項目5個；直接貸給中國公司的有15個，通過對方轉貸或直貸給對方企業的有20個，貸給合資公司的有3個。這些項目基本上體現了援外改革的精神，援外優惠貸款和援外項目合資合作帶來巨大的經濟效益：方式靈活，使不同情況的項目更易落地和實施；擴大的資金使得一批投資規模較大的項目得以上馬，如蘇丹石油開發、坦桑尼亞和贊比亞的兩個紡織廠、博茨瓦納鐵路更新、向緬甸提供機電設備、津巴布韋水泥廠等7個投資1億元人民幣以上的大型項目；帶動一批有實力的中國企業去拓展海外市場，促進大量成套設備和機電產品出口，為改變中國出口商品結構創造有利條件。總之，把援外與投資、貿易及其他互利合作方式結合起來，既有助于受援國改善投資環境、促進互聯互通、服務當地民生、培養管理和技術人才、提高經濟自主發展能力，又有利于中國提高利用國際國內兩個市場、兩種資源的水平，增強與發展中國家的優勢互補能力，促進雙方經濟合作水平的全面提升。

　　這次援外改革抓住了戰略機遇期，有力地配合了國家的外交戰略和對外戰略，影響深遠  首先，援外改革抓住冷戰結束后世界格局的多極化和全球化趨勢，適應中國與發展中國家間利益關系的調整變化，具體實踐了中國外交“韜光養晦、有所作為”的戰略，夯實了中國同發展中國家間友好合作關系的基礎，確保了中國對外關系大局的穩定。以非洲為例，作為發展中國家最集中的大陸，也是中國援外優惠貸款的重點區域。從1995年7月到1998年底，同中國簽訂優惠貸款框架協議的43個國家中就有23個是非洲國家。僅從貿易來看，中非雙邊貿易額1980年超過10億美元，整個20世紀80年代基本維持在8億—12億美元之間，到90年代，中國對非出口額才改變徘徊不前的狀態，1992年突破10億美元，1993年達到15.3億美元，1995年為24.9億美元，1999年達到41.1億美元。經過短短幾年的蓄勢激發，中非雙邊貿易額于2000年邁上百億美元臺階后，迅猛增長，到2008年就突破了1000億美元，其中，中國對非洲出口508億美元，自非洲進口560億美元。2009年，中國首次成為非洲第一大貿易伙伴國。1996年，中國國家主席江澤民出訪非洲6國，提出在和平共處五項原則的基礎上鞏固和發展同非洲各國面向21世紀的長期穩定、全面合作的國家關系的五點建議。2000年，由中國政府倡議，成立中非合作論壇，共同決定建立中非長期穩定、平等互利的新型伙伴關系，中非關系成功提升到新的發展階段。

　　其次，援外改革順應全球化浪潮，抓住“發展”這一重要議題提出中國方案，為中國在世界發展議題上提供了重要話語權和主動權。全球化進程中，世界經濟相互依存度加深的同時，全球發展失衡問題愈發嚴重，各國間發展矛盾更加突出，不少發展中國家、特別是最不發達國家的發展難題難以解決，發展議題在多邊國際舞臺上日益成為競爭焦點。在2000年9月舉行的聯合國千年首腦會議上，聯合國全體成員國共同簽署《聯合國千年宣言》，一致通過一項旨在將全球貧困水平在2015年之前降低一半的行動計劃（即聯合國千年發展目標），中國從一開始就成為這一計劃的重要實施者、支持者和貢獻者。援外改革使中國援外規模快速增長，伴隨援外項目、援外企業走出去的“中國模式”“中國經驗”也受到越來越多發展中國家的重視。中國成為國際發展援助領域不容小覷的一支重要新興力量，有利于中國在新世紀積極參與全球治理和發揮負責任大國作用。

　　最后，援外改革抓住了2001年中國正式加入世界貿易組織前短暫的窗口期，將援外工作與國家對外開放戰略緊密地結合在一起，為拓展中國經濟的發展空間、推動經濟持續發展提供有力支撐。20世紀90年代初期，改革開放已經取得巨大成就的同時，也面臨著能源資源短缺、國際收支不平衡、過度依賴傳統市場等結構性矛盾，以進出口貿易和吸收外資等為主的對外開放，已經不能適應形勢變化和滿足開放型經濟持續健康發展的需要。發展中國家地域廣闊、資源豐富而且人口眾多，市場潛力巨大。援外改革正是抓住了這一擴大對外開放的重要增長點，成功推動了國家對外“多元化市場戰略”“大經貿戰略”的實施。到2000年底，中國已同48個國家簽訂了78個優惠貸款框架協議，在38個國家啟動了83個援外合資合作項目，涉及基礎設施、資源開發、工業生產、機電產品帶料加工、國產成套設備和機電產品出口等多個領域。一批國家大型商貿公司和生產企業通過援外項目，在“入世”前提早進入發展中國家市場，進行境外投資和跨國經營，參與國際競爭。隨之走出國門的還有一批富有開拓精神和遠見卓識的民營企業，如中興通訊、華為技術有限公司、遠大科技集團有限公司、重慶力帆控股有限公司、新希望集團有限公司等新生力量。可以說，1995年援外改革為新世紀國家全面實施“走出去”戰略創造了極為有利的條件。

　　1995年援外改革開辟了中國同發展中國家合作共贏、共同發展的新方向。進入新時代以來，在習近平外交思想的指導下，援外工作已全面提升為國際發展合作工作，更具成效地服務于中國特色大國外交、服務于國家對外開放戰略和發展大局。中國在“一帶一路”倡議下搭建了世界上范圍最廣、規模最大的國際合作平臺。中國提出全球發展倡議，“為重新聚焦發展議題、凝聚發展共識、完善全球發展治理、加快落實聯合國2030年可持續發展議程貢獻了中國方案和智慧”。習近平總書記指出：中國“追求的不是中國獨善其身的現代化，而是期待同廣大發展中國家在內的各國一道，共同實現現代化。世界現代化應該是和平發展的現代化、互利合作的現代化、共同繁榮的現代化”。對于中國援外工作，不僅要看中國付出了什么，還要看中國得到了什么；不僅要看中國得到了什么，更要看中國貢獻了什么。從推動構建人類命運共同體的總目標的高度來認識和總結中國援外工作，有助于更好地評價1995年援外改革的戰略意義。

　　*本文獲中國社會科學院學科建設“登峰戰略”資助計劃資助，編號DF2023YS03。

　　［作者簡介］張勉勵，歷史學博士，副研究員，當代中國研究所；研究員，當代中國研究所“一國兩制”史研究中心。

　　本文發表在《當代中國史研究》2024年第4期，注釋從略，引用請參考原文。