摘 要：五年計劃(規(guī)劃)是有為政府發(fā)揮作用的重要抓手,也是具有中國特色的優(yōu)勢制度,能夠隨著經(jīng)濟形勢和任務(wù)的變化不斷完善。21世紀以來,五年計劃(規(guī)劃)與時俱進,指引經(jīng)濟社會全面發(fā)展。圍繞五年計劃(規(guī)劃),中國不斷健全經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃制度體系,形成了以五年計劃(規(guī)劃)及遠景目標規(guī)劃為引領(lǐng),由區(qū)域規(guī)劃、專項規(guī)劃和國土空間規(guī)劃共同組成的國家戰(zhàn)略規(guī)劃體系,為改革與發(fā)展提供了重要指引,展現(xiàn)了“一張藍圖繪到底”的社會主義制度優(yōu)越性。在進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的新征程中,要更好發(fā)揮政府作用,以國家規(guī)劃推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展和人民共同富裕。

　　關(guān)鍵詞：規(guī)劃制度體系;五年規(guī)劃;區(qū)域規(guī)劃;專項規(guī)劃;政府作用

　　一、引 言

　　黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革 推進中國式現(xiàn)代化的決定》提出：“科學(xué)的宏觀調(diào)控、有效的政府治理是發(fā)揮社會主義市場經(jīng)濟體制優(yōu)勢的內(nèi)在要求。”中國經(jīng)濟發(fā)展歷程表明，一個有為的政府可以發(fā)揮積極作用，并不斷改革和完善其作用的方式，加快經(jīng)濟社會發(fā)展。

　　在政府發(fā)揮作用的方式中，五年計劃（規(guī)劃）是具有中國特色的一項優(yōu)勢制度。它是引領(lǐng)中國經(jīng)濟70多年的發(fā)展的“指南針”，并隨著中國經(jīng)濟的形勢和任務(wù)的變化而不斷自我完善。進入21世紀以來，五年計劃（規(guī)劃）與時俱進地調(diào)整完善，不僅由單純的經(jīng)濟建設(shè)計劃，變?yōu)榻?jīng)濟社會發(fā)展的全面規(guī)劃，而且在其引領(lǐng)下，中國進一步健全了區(qū)域規(guī)劃、專項規(guī)劃和國土規(guī)劃等制度，形成了較為全面的規(guī)劃體系。

　　特別是新時代以來，在五年規(guī)劃引領(lǐng)下，中國進一步健全了區(qū)域規(guī)劃、專項規(guī)劃、國土空間規(guī)劃，形成了以五年規(guī)劃制度為核心的全方位國家規(guī)劃體系，進一步鞏固了“一張藍圖繪到底”的社會主義制度優(yōu)勢。尤其是從黨的十八屆三中全會到二十屆三中全會的十幾年間，各項規(guī)劃與全面深化改革相結(jié)合，進一步發(fā)揮出了頂層設(shè)計的制度優(yōu)勢。

　　二、經(jīng)濟高速增長中的國家發(fā)展規(guī)劃

　　進入21世紀后，中國經(jīng)濟的形勢和任務(wù)都發(fā)生了很大變化，對國家規(guī)劃也提出了更高要求。從供求態(tài)勢來看，中國已經(jīng)進入買方市場時代，傳統(tǒng)產(chǎn)能過剩與新興產(chǎn)能不足的矛盾并存，居民消費需求正由“衣食”向“住行”升級，這對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和經(jīng)濟發(fā)展方式調(diào)整都提出了更迫切的要求。從資源配置方式來看，中國已經(jīng)基本建立起社會主義市場經(jīng)濟體制，計劃經(jīng)濟基本退出歷史舞臺，但市場機制仍很不健全，需要深化改革并更好發(fā)揮政府作用。因此，中國不僅發(fā)展和完善了五年計劃（規(guī)劃）制度，而且健全了區(qū)域規(guī)劃、專項規(guī)劃和國土規(guī)劃等制度，初步構(gòu)建起以五年計劃（規(guī)劃）為核心的國家戰(zhàn)略規(guī)劃體系。

　　首先，“五年計劃”轉(zhuǎn)型成為“五年規(guī)劃”制度，并將“轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)”作為規(guī)劃的主線。“十五”計劃把“經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整”作為主線，“十一五”規(guī)劃延續(xù)了這一提法，“十二五”規(guī)劃把主線擴展為“轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式”，而“十三五”規(guī)劃則將主線聚焦為“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”，“十四五”規(guī)劃為“深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”。雖然提法各異，但“在買方市場條件下轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)”的思路是一脈相承的。

　　其次，區(qū)域發(fā)展規(guī)劃體系更加健全，在區(qū)域均衡發(fā)展中起到日益顯著的作用。繼改革開放之初使“一部分地區(qū)先富起來”的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略之后，中國在新世紀更加重視區(qū)域均衡發(fā)展。中央政府發(fā)布或批復(fù)了《西部大開發(fā)“十一五”規(guī)劃》《西部大開發(fā)“十二五”規(guī)劃》《東北地區(qū)振興規(guī)劃》《促進中部地區(qū)崛起規(guī)劃》等重大區(qū)域均衡發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃。此外，中央政府還發(fā)布或批復(fù)了其他區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，如《廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要(2008～2020年)》《黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》等。

　　最后，中國更加重視產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟和各項社會事業(yè)發(fā)展，出臺了一系列專項發(fā)展規(guī)劃。在產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，信息產(chǎn)業(yè)部于2001年發(fā)布《信息產(chǎn)業(yè)“十五”計劃綱要》，科學(xué)技術(shù)部于2001年印發(fā)《國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)“十五”和2010年發(fā)展規(guī)劃綱要》，建設(shè)部于2001年印發(fā)《建設(shè)事業(yè)“十五”計劃綱要》等。產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的規(guī)劃在2008年國際金融危機之后迅速增加，其中鋼鐵、汽車、船舶、石化等十個重點產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃最具代表性。在社會事業(yè)領(lǐng)域，國務(wù)院于2001年印發(fā)《中國老齡事業(yè)發(fā)展"十五"計劃綱要》，批轉(zhuǎn)《中國殘疾人事業(yè)“十五”計劃綱要(2001年—2005年)》，國家中醫(yī)藥管理局制定《中醫(yī)藥事業(yè)“十五”計劃》等。社會領(lǐng)域的規(guī)劃也更加完備。例如，《勞動和社會保障事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃綱要（2006年—2010年）》《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃》《衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃綱要》等。

　　進入21世紀，中國經(jīng)濟持續(xù)高速增長，有力推動各項規(guī)劃完成，這些規(guī)劃也引領(lǐng)著經(jīng)濟社會發(fā)展方向。不過，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變?nèi)蝿?wù)尚未完成，三大“引擎”帶動的經(jīng)濟強勁增長削弱了調(diào)結(jié)構(gòu)動力。

　　全球化為首個“引擎”。2001年中國加入WTO，出口規(guī)模迅速擴張，有效緩解內(nèi)需不足。城市化是第二個“引擎”。2002 年住宅用地出讓招拍掛制度全面推行，出讓價格大幅攀升。在居民剛性與投機購房需求推動下，房價快速上漲，帶動地價上升與地方財政收入增長，房地產(chǎn)火爆發(fā)展也拉動了上下游產(chǎn)業(yè)。工業(yè)化為第三個“引擎”。地方政府對土地出讓差別定價，以低價出讓工業(yè)用地，中等價出讓商業(yè)和服務(wù)業(yè)用地，高價出讓住宅用地，實質(zhì)是以居民購房款補貼工業(yè)生產(chǎn)，刺激工業(yè)產(chǎn)能擴張，增加就業(yè)與稅收。

　　此模式以差別化土地供給制度為核心，借助城市化初期居民對住宅的旺盛需求，將居民儲蓄與未來收入轉(zhuǎn)化為“地租”補貼工業(yè)投資，加之人口、資源、環(huán)境及政策紅利，快速推進工業(yè)化，并通過全球化消化過剩產(chǎn)品，實現(xiàn)城市化、工業(yè)化與全球化聯(lián)動發(fā)展，使中國經(jīng)濟在2003年至2007年連續(xù)保持兩位數(shù)增速。政府利用稅費收入加快發(fā)展各項事業(yè)，如取消農(nóng)業(yè)稅、增加種糧補貼、完善社保制度等。

　　但這種發(fā)展方式弊端顯著。占人口大多數(shù)的農(nóng)民沒有充分享受城市化福利，居民財產(chǎn)性收入不足，勞動力供大于求致勞動收入占比低，房價過快上漲與社保不完善壓抑居民消費。內(nèi)需不足使快速增長的產(chǎn)能更依賴出口，對外界沖擊抵抗力弱。生產(chǎn)粗放擴張還造成生態(tài)破壞、環(huán)境污染與資源浪費。快速城市化中，征地糾紛、民工欠薪、留守兒童等問題頻發(fā)，社會矛盾增多。

　　針對這些問題，中共中央提出科學(xué)發(fā)展觀，成為 “十一五” 和 “十二五” 規(guī)劃指導(dǎo)思想。“十一五” 規(guī)劃首次以科學(xué)發(fā)展觀為引領(lǐng)，要求全面貫徹落實。

　　然而，2008年國際金融危機打亂中國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐，使經(jīng)濟發(fā)展方式更加失衡。危機爆發(fā)，出口驟降，失業(yè)劇增。中國從2008年底推行大規(guī)模經(jīng)濟刺激方案，實施積極財政政策與寬松貨幣政策，依靠寬松信貸實施十大產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃、開展大規(guī)模基建和房地產(chǎn)開發(fā)投資，拉動經(jīng)濟逆勢增長。在這輪投資驅(qū)動中，地方經(jīng)濟形成 “土地融資” 發(fā)展方式。地方政府成立國有融資平臺公司，注入土地使用權(quán)，平臺公司以此抵押融資，完善基礎(chǔ)設(shè)施、建立產(chǎn)業(yè)園區(qū)吸引企業(yè)投資，增加就業(yè)與稅收。地方政府通過增加土地出讓收入與抵押融資額度，撬動地方經(jīng)濟增長。

　　但投資膨脹致產(chǎn)能急速擴張，房價過快上漲抑制居民消費需求，供求矛盾加劇。過去靠外需緩解這一矛盾，金融危機后，美國等發(fā)達國家開啟“再工業(yè)化”，與“中國制造”競爭加劇，加之中國人口紅利下降、生態(tài)環(huán)境和資源約束增強、低成本優(yōu)勢減弱，出口增速下滑，難以緩解產(chǎn)能壓力。產(chǎn)能壓力伴隨利潤率下行與債務(wù)違約風(fēng)險上升，行業(yè)出清不可避免。

　　過剩產(chǎn)能關(guān)乎地方就業(yè)與稅收，即便低效虧損也常受地方保護，成為“僵尸企業(yè)”，扭曲資源配置，加劇行業(yè)困境，對其他行業(yè)產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”。金融資源向低效產(chǎn)能集中，加劇小微企業(yè)、民營經(jīng)濟融資難題。實體經(jīng)濟資本因經(jīng)營困難投向房地產(chǎn)和金融投機，造成國民經(jīng)濟“脫實向虛”。且過剩產(chǎn)能多集中在高污染、高能耗領(lǐng)域，易引發(fā)生態(tài)破壞、環(huán)境污染與資源浪費，破壞中華民族永續(xù)發(fā)展的根基。

　　針對上述問題，“十二五”規(guī)劃強調(diào)以科學(xué)發(fā)展為主題，以加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式為主線，將加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式作為推動科學(xué)發(fā)展的必由之路，提出五項基本要求。在科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下，中國也更加重視對國土空間和自然資源的節(jié)約集約利用，并提出了主體功能區(qū)戰(zhàn)略。2010年，國務(wù)院印發(fā)了首個主體功能區(qū)規(guī)劃——《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，將我國國土空間按開發(fā)方式劃分為優(yōu)先開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)、禁止開發(fā)區(qū)域，按開發(fā)內(nèi)容劃分為城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)。

　　從“十五”計劃到“十二五”規(guī)劃時期，中國經(jīng)濟社會發(fā)展上了一個大臺階，綜合國力顯著增強。國內(nèi)生產(chǎn)總值由2000年的100280.1億元增至2015年的688858.2億元，剔除價格因素，年均增長9.7%，在全球排名由第六升至第二。

　　但是，中國經(jīng)濟的結(jié)構(gòu)性矛盾也在加劇。尤其是地方政府“土地融資”模式下，金融機構(gòu)與產(chǎn)能過剩行業(yè)、地方融資平臺、房地產(chǎn)企業(yè)深度綁定。金融“創(chuàng)新”層出不窮，“影子銀行”大行其道，后果則是產(chǎn)能過剩加劇，房地產(chǎn)庫存積壓，各類顯性和隱性債務(wù)激增，居民財富占有差距增大，生態(tài)環(huán)境加速惡化，發(fā)展不平衡不充分的問題更加凸顯。中國亟需全面深化改革，并以新理念來引領(lǐng)經(jīng)濟發(fā)展和國家戰(zhàn)略規(guī)劃的制定。

　　三、經(jīng)濟新常態(tài)和高質(zhì)量發(fā)展下的國家發(fā)展規(guī)劃

　　黨的十八大以來，中國經(jīng)濟進入增長速度換檔期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期和前期刺激政策消化期“三期疊加”的新常態(tài)，結(jié)構(gòu)性矛盾進一步加劇，發(fā)展不平衡不充分的問題更加凸顯。

　　2013年，黨的十八屆三中全會通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》。作為繼黨的十一屆三中全會以來又一次劃時代的會議，全會強調(diào)改革的頂層設(shè)計，這就更加需要完善國家戰(zhàn)略規(guī)劃體系，以引領(lǐng)改革的系統(tǒng)集成和全面深化。

　　2016年開始實施的“十三五”規(guī)劃，是在全面深化改革的背景下實施的第一個五年規(guī)劃，理念先行是其鮮明特點。2015年10月，黨的十八屆五中全會在研究“十三五”規(guī)劃建議時，提出了創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念。在新發(fā)展理念指導(dǎo)下，2015年12月，中央經(jīng)濟工作會議提出了推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，部署了去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板的任務(wù)。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革也成為“十三五”規(guī)劃的主線。在“十三五”規(guī)劃成功實踐的基礎(chǔ)上，“十四五”規(guī)劃繼續(xù)強調(diào)，要堅定不移貫徹新發(fā)展理念，以推動高質(zhì)量發(fā)展為主題，以深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，加快構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局。

　　為構(gòu)建更加合理的區(qū)域發(fā)展格局，中國在原有區(qū)域均衡發(fā)展戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上，實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略。從2015年起，中共中央、國務(wù)院先后印發(fā)《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》《長江經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃綱要》《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》和《黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》，確立了五大國家級區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略。

　　在推進協(xié)調(diào)發(fā)展的同時，中央還制定規(guī)劃，指引不同地區(qū)進行各具特色的先行先試。2019年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于支持深圳建設(shè)中國特色社會主義先行示范區(qū)的意見》。2021年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于支持浙江高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)共同富裕示范區(qū)的意見》。此外，中央還發(fā)布了一系列其他區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，如《贛閩粵原中央蘇區(qū)振興發(fā)展規(guī)劃》《晉陜豫黃河金三角區(qū)域合作規(guī)劃》《洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃》等。

　　專項發(fā)展規(guī)劃更加注重在新發(fā)展理念指導(dǎo)下的高質(zhì)量發(fā)展。在產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，國務(wù)院于2015年印發(fā)《中國制造2025》，全面推進實施制造強國戰(zhàn)略，具體部署了新一代信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)、高檔數(shù)控機床和機器人、航空航天裝備等十個重點領(lǐng)域。“十三五”時期，美國發(fā)動對華經(jīng)貿(mào)摩擦和科技打壓，這也促使中國加快了產(chǎn)業(yè)升級和關(guān)鍵核心技術(shù)自主化步伐。“十四五”時期，中國密集出臺一系列產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，涉及具有戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、引領(lǐng)性的一百多項重大工程，涵蓋科技、數(shù)字經(jīng)濟、信息通信、交通、政務(wù)、數(shù)字化轉(zhuǎn)型等各方面。

　　在社會領(lǐng)域，國家規(guī)劃指引中國打贏了脫貧攻堅戰(zhàn)，全面建成小康社會。從“十三五”時期開始，中國的扶貧工作進入攻堅克難階段，剩下的都是深度貧困地區(qū)。2015年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》。2018年，中共中央政治局審議通過《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)三年行動的指導(dǎo)意見》。2021年，中國歷史性消除絕對貧困，如期全面建成小康社會，這也成為國家戰(zhàn)略規(guī)劃的又一次成功實踐。與脫貧攻堅相銜接的是中央于2017年提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。2018年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》，指引鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接。

　　在主體功能區(qū)戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上，國土空間規(guī)劃正式形成。2017年，國務(wù)院印發(fā)《全國國土規(guī)劃綱要（2016—2030）》，這是我國首個國土空間開發(fā)與保護的戰(zhàn)略性、綜合性、基礎(chǔ)性規(guī)劃，對相關(guān)國土空間專項規(guī)劃具有引領(lǐng)和協(xié)調(diào)作用。2019年5月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》，要求建立全國統(tǒng)一、責(zé)權(quán)清晰、科學(xué)高效的國土空間規(guī)劃體系。2022年，首部“多規(guī)合一”的《全國國土空間規(guī)劃綱要（2021—2035年）》正式印發(fā)，形成了國土空間開發(fā)保護利用的可持續(xù)發(fā)展的“中國方案”。

　　“十三五”時期以來，中國的綜合國力大幅躍升，世界影響力顯著增強。中國經(jīng)濟總量在2023年達到17.8萬億美元，占世界總量的比重提升至16.9%。2023年，中國的工業(yè)增加值達6.8萬億美元，其中制造業(yè)增加值達4.7萬億美元，連續(xù)14年保持世界第一制造大國地位。

　　同時，中國經(jīng)濟面臨的困難也不容忽視。如果說21世紀初中國經(jīng)濟高速增長的三大動力分別為城市化、工業(yè)化和全球化，并且以人口、資源和環(huán)境為要素紅利，那么“十三五”以來，上述三大動力及要素紅利都發(fā)生了深刻變化。

　　第一，城市化進程放緩，房地產(chǎn)市場供求關(guān)系發(fā)生重大變化，以土地為核心的地方經(jīng)濟發(fā)展方式面臨轉(zhuǎn)型壓力。2015年開始，為了房地產(chǎn)去庫存，政府出臺了一系列刺激房地產(chǎn)市場發(fā)展的政策，如除四個一線城市外全面取消限購、降首付、認房不認貸、棚改貨幣化安置等，引發(fā)了一次歷史上時間最短、幅度最大的全國性房價上漲。針對房價上漲過快問題，2016年中央經(jīng)濟工作會議提出“房住不炒”，各地政府陸續(xù)推出限購、限貸、限價、限售、限網(wǎng)簽等政策，從嚴調(diào)控房地產(chǎn)市場。然而，本來旨在抑制房地產(chǎn)行業(yè)過度擴張的政策，卻刺激了房地產(chǎn)企業(yè)采取“三高”（高房價、高負債、高周轉(zhuǎn)）的模式來提高利潤率，對沖調(diào)控政策，結(jié)果造成房價持續(xù)上行，并引發(fā)社會資本、金融資本涌向房地產(chǎn)，國民經(jīng)濟脫實向虛，房地產(chǎn)行業(yè)資產(chǎn)負債率持續(xù)攀升，成為金融風(fēng)險最大的“灰犀牛”。從2020年8月開始，政府出臺了限制房地產(chǎn)企業(yè)融資、限制銀行對房地產(chǎn)貸款等嚴控政策，限制房地產(chǎn)企業(yè)非理性拿地。房企融資環(huán)境隨之收緊，融資額大幅下降，流動性危機造成大面積債務(wù)違約，項目停工爛尾問題使購房者不敢購房，銷售回款不暢又進一步加劇停工爛尾，惡性循環(huán)之下，“房價只漲不跌”的預(yù)期被打破，購房需求下降，行業(yè)全面收縮，2022年房地產(chǎn)開發(fā)投資和施工面積首次出現(xiàn)了持續(xù)負增長，拖累上下游關(guān)聯(lián)企業(yè)一并下行。房企拿地節(jié)奏放緩，土地市場變冷，土地流拍率上升，政府稅收和土地出讓金收入下降，財政困境隨之加劇。

　　第二，傳統(tǒng)工業(yè)化基本結(jié)束，新經(jīng)濟形態(tài)帶來極大不確定性。2016年至2023年，全社會固定資產(chǎn)投資增速的平均值僅為4.9%，相比之下，“十五”“十一五”和“十二五”時期的平均值分別為19.8%、22.0%和15.4%。2015年至2023年，工業(yè)增加值年均增長6.8%，而“十二五”時期為7.3%，“十一五”時期為16.2%。主要行業(yè)進入存量博弈、利潤微薄的“紅海”時代。盡管新經(jīng)濟形態(tài)加快發(fā)展，但以移動互聯(lián)網(wǎng)為主要媒介的平臺經(jīng)濟在聯(lián)通國內(nèi)大市場的同時，也造成了線下經(jīng)濟萎縮、傳統(tǒng)就業(yè)下滑和地方稅收流失等問題。針對新經(jīng)濟形態(tài)尤其是線上經(jīng)濟的稅收征管體制尚未健全。同時，在全球主要經(jīng)濟體的寬松貨幣政策刺激下，國際金融資本體量急劇膨脹，擴張勢頭猛烈，并借助互聯(lián)網(wǎng)謀求壟斷地位，擠壓個體、私營經(jīng)濟生存空間，吞并中小資本，進占民生領(lǐng)域，榨取中小企業(yè)的生產(chǎn)者剩余和居民的消費者剩余，甚至威脅國家產(chǎn)業(yè)、金融和數(shù)據(jù)安全。

　　第三，全球化遭遇逆流，外部環(huán)境發(fā)生重大變化。中國的產(chǎn)業(yè)升級與發(fā)達國家的“再工業(yè)化”，讓雙方在高端和中低端制造業(yè)領(lǐng)域都進入競爭狀態(tài)。因此，美國從2018年開始對華發(fā)動經(jīng)貿(mào)摩擦、實施科技封鎖。外部環(huán)境的不穩(wěn)定性不確定性顯著上升。2012年至2023年，中國的外貿(mào)依存度由2012年的45.3%降至2023年的33.1%，出口總額占GDP的比重也由24%降至18.9%，這兩項指標都已回落到20世紀90年代的水平。在國際金融領(lǐng)域，美聯(lián)儲加息。疊加中國經(jīng)濟下行，引發(fā)了資本外流。在2015年12月開啟的加息周期里，中國的外匯儲備由2014年的3.84萬億美元降至2016年的3.07萬億美元；2022年3月至今的新一輪加息周期里，中國的外匯儲備由2021年的3.25萬億美元降至2022年的3.13萬億美元。資本外流也限制了中國改革和監(jiān)管的力度，如對資本利得、存量財產(chǎn)的征稅，以及反不正當競爭執(zhí)法等。

　　第四，傳統(tǒng)要素紅利漸行漸遠，經(jīng)濟比較優(yōu)勢亟待重塑。充裕的廉價勞動力曾是中國最大的比較優(yōu)勢，但近年來人力成本上升，比較優(yōu)勢不再顯著。曾經(jīng)的人口紅利正在轉(zhuǎn)化為養(yǎng)老壓力，截至2023年底，全國60歲及以上老年人口占比已達到21.1%，65歲及以上老年人口占比也達到15.4%，中國正在步入中度老齡化社會。盡管中國人口擁有潛在的素質(zhì)紅利，但當下的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)還無法將其充分釋放出來。而年輕人因為就業(yè)、購房、生育等壓力，出現(xiàn)了不婚不育的傾向，2022年中國人口出現(xiàn)61年來首次負增長。此外，生態(tài)環(huán)境和自然資源約束都在加強，以犧牲自然為代價的粗放發(fā)展方式必須徹底改變。

　　上述四方面新變化，使得中國在“十四五”時期遇到了經(jīng)濟下行、失業(yè)增加、財政平衡難度加大等問題。傳統(tǒng)經(jīng)濟發(fā)展方式已經(jīng)接近盡頭，必須進一步全面深化改革，重塑經(jīng)濟發(fā)展方式，這是“十四五”收官年和“十五五”時期必須完成的歷史任務(wù)。

　　四、黨的二十屆三中全會加快健全宏觀經(jīng)濟治理體系的步伐

　　政府憑借戰(zhàn)略規(guī)劃體系，有力推動了中國經(jīng)濟社會發(fā)展與科技進步。但當前存在規(guī)劃類型繁雜、內(nèi)容沖突以及地方規(guī)劃多變等問題。為此，《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革 推進中國式現(xiàn)代化的決定》指出，要健全國家經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃制度體系，強化規(guī)劃銜接落實機制，發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用，凸顯國土空間規(guī)劃基礎(chǔ)作用，增強專項規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃實施支撐作用。我們應(yīng)堅決落實黨的二十屆三中全會精神，完善國家戰(zhàn)略規(guī)劃體系，推進各領(lǐng)域改革，重點做好以下工作。

　　其一，健全居民收入增長機制。轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的關(guān)鍵在于增加居民收入、擴大國內(nèi)消費，降低對投資和外貿(mào)順差的過度依賴，這是發(fā)展方式轉(zhuǎn)型與推進共同富裕的重要內(nèi)容，也應(yīng)是“十五五”規(guī)劃的重點任務(wù)。具體而言，要切實保護勞動者合法權(quán)益，維護市場公平競爭，完善勞動性收入增長機制；推進農(nóng)村集體所有制改革，完善資本市場法治，增加居民財產(chǎn)性收入；完善社保體系，深化養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、住房等領(lǐng)域改革，增強居民安全感。

　　其二，構(gòu)建適配新經(jīng)濟形態(tài)與新形勢的稅收制度。鑒于“土地財政”和“土地金融”作用漸弱，需建立新財稅制度體系。一是構(gòu)建與線上、數(shù)字、平臺經(jīng)濟適配的稅收體制；二是推動稅負公平，加快個人所得稅改革，完善資本要素收入征稅制度；三是適應(yīng)存量財富增加與財產(chǎn)傳承形勢，探索存量財產(chǎn)稅收征管制度。

　　其三，探索在社會主義市場經(jīng)濟下發(fā)揮資本積極作用、控制消極作用的方法。依法加強資本監(jiān)管，完善法規(guī)，嚴格執(zhí)法，引導(dǎo)資本規(guī)范發(fā)展，堅持“兩個毫不動搖”，促進非公有制經(jīng)濟健康發(fā)展。尤其要深入研究金融資本運行規(guī)律，完善金融市場體系，引導(dǎo)金融資本做好科技、綠色、普惠、養(yǎng)老、數(shù)字金融工作。

　　其四，堅守法治與生態(tài)底線。以往政府與企業(yè)關(guān)系存在越位、缺位、錯位問題，存在非法治扶持、尋租腐敗等現(xiàn)象。要發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，以法治化手段發(fā)揮政府作用，公平支持企業(yè)發(fā)展，加強稅收征管與市場監(jiān)管，構(gòu)建法治政商關(guān)系。同時，嚴守生態(tài)保護、耕地保護和自然資源保護底線，健全區(qū)域利益補償機制。

　　其五，完善國家安全保障體系。世界變局加速，不確定性加劇，必須深入貫徹總體國家安全觀，大力維護國家安全。中國產(chǎn)業(yè)和科技趕超尚未完成，維護國家安全核心在于科技發(fā)展與產(chǎn)業(yè)升級，突破“卡脖子”技術(shù)，構(gòu)建安全穩(wěn)定產(chǎn)業(yè)鏈價值鏈。同時，維護軍事、政治和經(jīng)濟安全，為全球資本提供安全可靠的大市場。

　　作者：武力 中國社會科學(xué)院當代中國研究所研究員；李揚 中央財經(jīng)大學(xué)馬克思主義學(xué)院副教授

　　本文發(fā)表于《教學(xué)與研究》2025年第2期【學(xué)習(xí)貫徹黨的二十屆三中全會精神】欄目